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日志

 
 

这事还要提一提!—滕州人想独立——滕州人大代表争行政权起诉省政府  

2009-12-19 00:51:51|  分类: 滕国篇 |  标签: |举报 |字号 订阅

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山东滕州人大代表为争行政权起诉省政府

山东滕州人大代表为争行政权起诉省政府

 

《法人》杂志  2007-09-05 08:08:05

  [发表评论]

 

赵恒先自己都不知道这是多少次往返于滕州市与济南市之间了,作为山东省滕州市的人大代表,为了争取滕州市更多的行政自主权,并促使山东省实际履行直辖滕州的权利,他一纸诉状将山东省人民政府告上了法院,要求法院确认山东省人民政府(88)鲁政函24号《关于撤销滕县设立滕州市的通知》无效,请求山东省政府严格、全面贯彻落实中华人民共和国国务院国函[1988]43号《国务院关于山东省撤销滕县设立滕州市的批复》。

  然而,时至今日这起行政诉讼案也没有被法院立上案。

  滕枣之争由来已久

  在这份诉讼状中,《法人》看到赵恒先陈述的理由:山东省政府将滕州市确定为枣庄市代管的行为,违反了《宪法》和国务院的批复,严重的束缚了滕州市县域经济的发展。

  滕州市,1989年以前叫滕县,该市位于山东省的南部,人口157万,面积1485平方公里,该市历史悠久,资源丰富,自古以来就是鲁南地区的政治、经济、文化中心,建国初是滕县专区的驻地,辖济宁、枣庄矿区在内的15个县(市),后滕县专区被撤销,1979年,滕县划归枣庄市。

  1988年3月7日,国务院国函[1988]43号规定:“同意撤销滕县,设立滕州市(县级),由省直辖,以原滕县的行政区域为滕州市的行政区域”。

  后山东省人民政府又下发了(88)鲁政函24号,规定:滕州市由枣庄市代管,从1989年起计划单列,但计划权限不变。”

  建国后,滕州还是全国的甲级县和特级县,在上个世纪60年代被称为“工业城镇”。良好的工农业基础使得滕州的经济发展一直领先于枣庄的其他行政区域。2003年,枣庄市其他5区财政收入总值是6.41亿元,而滕州市的财政收入是19亿元。“滕州市取得的成绩多半贡献给枣庄市了,那滕州要不要发展?”社会经济的发展,让滕州市摆脱枣庄市管辖,回归省直接管辖的愿望日趋强烈。

  滕州人的不满情绪在赵恒先递交的行政诉讼状中得到了充分表露,赵恒先列举了滕州名为被枣庄代管,实被枣庄控制的三大不利之处。

  经济发展是重中之重,赵恒先认为由于受枣庄市的代管,滕州市痛失了经济发展的良机。

  赵恒先举了一个最为明显的例子,1994年.当时国家计划投资20多亿扩建鲁南化肥厂(驻滕州市木石镇),但由于枣庄市要把扩建项目建在枣庄技术开发区,结果投资商不同意,造成该项目流产;还有更为典型的一个例子,即本来属于国家“八五”计划的“山国电”项目本来选址滕州,但由于枣庄市的干预,至今仍未上马。

  “枣庄市违法征税,使滕州的财力被削弱,经济失去了发展的后劲。”是赵恒先行政诉讼中提及的对滕州的又一不利之处。

  “18年来,枣庄市上扣国家向滕州的财政拨款,下收滕州属地的税收。”赵恒先认为枣庄市明显违反了国家的财政、税收法律、法规,有大量的事实为证。如2003年,枣庄市将滕州境内鲁南高新技术化工业园区的税源划给枣庄开发区所有,2004年将滕州的银行名为升格,实为将20多亿元储蓄的税费划为枣庄所有。

  赵恒先举出被枣庄市代管的第三个不利之处是:枣庄市放弃科学规划,违背产业政策,导致滕州的生态环境千疮百孔。

  滕州市不仅有“山东省粮仓”的美誉,同时煤炭资源也极为丰富,经探明优质原煤储量就达60亿吨。1988年,滕州市政府根据这一自然资源优势,邀请时任全国政协副主席的钱伟长等11名全国知名学者对滕州的社会和经济发展进行了高标准的规划。

  “然而,这一发展规划最终却因枣庄市的阻挠而被迫放弃。”赵恒先说,“现在这块优质煤田因枣庄各区的无序开采,不仅损失浪费现象严重,更有甚者已经造成了生态环境的空前破坏。”

  因滥采乱挖,在滕州行政辖区内很多地方已经造成地面裂缝、塌陷,20多万亩的良田因此变成了汪洋、小湖泊。

  对此,枣庄市似乎也有说不出的委屈,时任枣庄市地税局局长的傅超曾对媒体称,枣庄不是不支持滕州,主要限于财力不足而无能为力。

  傅超认为,事实上在许多方面枣庄是向滕州倾斜的,一个显而易见的例子是:滕州市委书记历来都是枣庄市委常委(且多由枣庄市委副书记兼任)。在枣庄市五区当中,只有市中区才有此待遇。

  但这些并不能解决实际的问题。

  国家行政学院经济学教研部张占斌教授认为,枣庄市和滕州市就是典型的“小马拉大车”,枣庄的经济总量不足以带动滕州的发展,枣庄市为了发展中心城市,集中财力搞城市建设,必然要和滕州在项目和资金上产生冲突,一些好的项目,好的税种都由枣庄市管理,再加上现在干部考核体系中,GDP等经济指标过重,枣庄市的领导当然要优先考虑枣庄市的整体发展。

  “县域经济的发展,与地方现有的行政自主权已经形成了互相牵制的对立体,这种现象在全国各地的县级市当中普遍存在,只不过滕州表现得尤为突出而已。”国家行政学院另一位不愿透露姓名的县域经济研究专家对此事发表评论。

  不过,上述的争论与研讨并没有从根本上解决枣庄市代管滕州市产生的矛盾与纷争,于是一些人便出面,试图从理论和实际的层面,寻找两者之争的破解之道。在这些人当中,不能不提到王延忠。

  “王延忠”这个名字,在滕州市几乎是家喻户晓。王延忠是土生土长的滕州本地人,曾任滕州市委党史办主任,主编过《天南地北滕州人》一书,该书纪录了天南地北滕州人辉煌的历史与现状,在当地曾引起过轰动。发生在滕州与枣庄之间的纷争,早在十多年以前就引起他的关注,并在实际的工作中作为其研究的课题之一。

  为此他数次北上进京,查阅资料,请教专家,力求从理论与实践的层面解决市县的“代管”问题。他的研究成果之一便是《发展县域经济关键在理顺关系》一文。在这篇文章中,王延忠认为,地级市行政关系不理顺导致了县域经济落后,出现了“三农问题”;阻碍了生产力发展,引发出各种深层矛盾,给社会带来不稳定因素。

  王延忠的研究,曾引起了我国著名行政法专家、北京大学姜明安教授的高度关注,为此他还曾经给滕州市的领导写了一封信说:“王延忠先生的《发展县域经济关键在于理顺关系》一文非常有理论意义和实践价值的课题,该课题对于改善我国行政管理体制,促进地域经济的发展具有很重要的意义,也是目前中国法学界、行政学界、经济学界关注的一个前沿课题”。

  滕州的未来

  据一位接近枣庄市四大领导班子的人士透露,有人提出,直接把现在的滕州市改滕城区,直接归枣庄行政领导。这种做法的好处是,无论从法律的角度还是从行政管理的角度,都易于操作,但最大的不足是怕引起更大范围的不稳定。

  还有人提出,既然滕州人对枣庄市的管辖和行政地位持有异议,不妨把地级市的名称由“枣庄市”改为“滕州市”,把原来的滕州市行政区域改为滕城区,或滕州区。

  但这两种提法,都随着时间的推移而化解于无形。

  枣庄市人大常委会党同方曾表示,滕州与枣庄之间的矛盾由来已久,这是历史原因造成的,并不是现届政府的责任。至于目前存在的税收等方面的争议,完全可以通过协商解决,没有必要通过变更行政管理体制解决。

  枣庄市委一位人士则称,滕州分出不仅不可能,而且也不应该,“离开了滕州的枣庄,就像离开了东部的中国。”他称,滕州固然为枣庄做出很大贡献,但如果过多强调这一点,对枣庄同样也不公平。“枣庄以前靠煤炭不是也为国家做出很大贡献?这个账又怎么算?”

  曾使滕县实现“县改市”的原市长王裕安认为,滕州能否实现省直辖,关键在山东省政府。但从目前情况来看,山东在这方面尚无动静。

  “滕州和枣庄现在的冲突在目前市管县体制下比较有典型意义,行政区划意味着权力与资源,在计划经济下,在经济管理权限上,下级对上级比较听从,而现在市场经济条件下,单纯靠行政关系,上级对下级已经不能那么得心应手管理了,现在要注意这种趋势,中国经济的点滴成功,主要应归功于过去二十多年间,每逢5-6年一次的体制改革所释放的生产力增长,而不是经济学所主张的均衡战略,乃至自由市场,没有改革,没有体制开放,哪里来的经济增长?学术界应该把滕州现象作为一个典型课题来研究,如何为目前管理层级中县这个层次松绑,更有利县域经济的发展和三农问题的解决。”中央党校研究室副主任周天勇教授提出了他的思路。

  国家行政学院的那位县域经济专家更愿意从宏观层面来剖析滕州的未来,他认为滕州与枣庄的区域之争,已经远远超出两者关系的范畴,甚至也不是山东省所能解决。这位专家强调,取消地级市理所应当,由省直接管辖市(县)也是大势所趋,但远远不是当前所能实现的,这需要很长的一段时间。

  滕州冲动拷问市管县体制

  对“市管县”、“市管市”的探索与研究,不应仅停留在经济体制和行政管理的层面,还要上升到宪法、法律的高度来追根求源

  文 杨学林

  强县要求扩权,在全国已屡见不鲜。但基本上是官方行为,老百姓并不十分关注。滕州是一个特例,来自于民间的呼声一浪高过一浪,而官方却没有一点声音。后来赵恒先提起了行政诉讼,才引起了轩然大波,使滕州市和枣庄市有关部门领导的心情好一阵紧张,不知道这是一件好事情还是一件坏事情。

  这事提醒我们,关于市管县、市管市、市“代管”县(市),以及如何“代管”,是值得重视和研究的一个问题。如果解决不好,将会影响经济的发展,不利于改革开放的顺利进行,甚至于会破坏安定团结,无法达到构建

和谐社会的目标。

  市管县体制,就是从上世纪八十年代开始的地级市领导县或者县级市的行政管理体制。近几年以浙江的 义乌为改革典型,使这个体制有所松动,也就是所谓强县扩权。虽然强县扩权已经是个时髦的用语,但这个提法不科学。从法律上讲,权利本来就是县里的,应该叫恢复、归还才对。因此,对这个问题的研究,不应仅仅停留在经济体制和行政管理的层面上,还要上升到法律层面,从经济社会和法治角度进行神入探讨。

  市管县、市管市,大部分违法

  我国宪法第三十条规定:“ 中华人民共和国的行政区域划分如下:

  “(一)全国分为省、自治区、直辖市;

  ”(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;

  “(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。

  ”直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”

  由此可见,第一、我国行政区划分省、县、乡三级,没有在省和县之间加上“地级市”的区划;第二、市分为设区的市和不设区的市,并没有“地级市”和“县级市”的概念;第三、只规定直辖市和较大的市可以管辖县,没有规定其他的市也可以管辖县;第四、没有规定直辖市和较大的市除了可以管辖县以外还可以管辖市,更没有规定其他的市也可以管辖市。综上,市管县的宪法依据仅限于直辖市和较大的市,而市管市则没有任何宪法依据。

  从宪法上看,直辖市北京、上海、天津、重庆,除了管辖其区域内的区之外,还可以管辖其区域内的县。较大的市也有这个权力,既管区也管县。那么,什么样的市可以称作较大的市呢?除了有一定的人口数量指标外,按照《立法法》的规定,较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。在山东省,目前只有济南、青岛和淄博三个市符合这个标准,可以既管区,也管县。枣庄市不在这个范围,其以前对滕县和现在对滕州市的管辖没有宪法依据。

  但是山东省政府的《通知》并没有说滕州市由枣庄市管辖,而是说“代管”。这种看似文字游戏的做法,并非独此一例。全国的地级市基本上都是在“代管”着县和市。最早出现“代管”这个词的是《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》(中发[1999]2号)。这是一份文件,是中央的“意见”,并没有对“代管”作出具体的、科学的定义。由于此后没有任何法律文件出现“代管”这个词,我们无法认定立法机关承认了“代管”的法律效力。

  即便按照上面的中央文件来衡量,山东省人民政府《通知》中关于枣庄市代管滕州市的决定,也起码存在两个无法解决的问题:一是从其发文的1988年开始,到1999年中央文件的出台,这十一年的时间既没有任何法律依据,也没有任何中央精神;二是1999年之后,虽然中央有精神,但没有溯及既往的效力。自此以后的继续代管,除非国务院再下一个“批复”,明确授权山东省政府可以让枣庄市代管滕州市,否则也是无效的。

  从法理上说,国务院的《批复》实质上是授权山东省直辖滕州市,而山东省却将这种权力转授权给自己管辖的另一个市来行使。这违背了公认的宪法原则:“权力不能再委托,权力只能一次授权”。

  官司还能否继续打下去?

  滕州的“省直辖运动”是由民间自下而上的,目前并没有一个畅通的渠道来表达基层的这一愿望,因此,本人意图协助部分滕州公民寻求诉讼的途径。但由于我国还没有宪法法院,不具备进行违宪诉讼的司法条件,只能先采取(或者叫作借用)行政诉讼的方式。这样做能不能行得通呢?我表示乐观。提起诉讼,虽有一定的法律障碍,但应当进行尝试,这样起码可以促进我国宪法诉讼制度的发展。

  还可以提起违宪审查

  以前,在没有违宪审查制度的情况下,宪法的价值被“合法”的消解,公民的权利和自由将被其他法律法规剥夺;省政府以“通知”的方式轻松地绕过宪法。而当人民群众要求宪法保护时,任何机关都保持沉默,此时宪法不具有任何意义。违宪无审查,违宪无后果,再好的宪法也只能停留在纸上。

  现在,应该可以改变这个现象。2005年12月16日,十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》(简称《法规备案审查工作程序》)的修订,并通过了《司法解释备案审查工作程序》,规定国务院等国家机关和其他单位及公民认为法规、司法解释同宪法或者法律相抵触,均可向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议。并就有关法规、司法解释的报送和接收、审查工作的分工负责、被动审查和主动审查、同宪法或者法律相抵触的法规、司法解释的纠正程序等作出了具体规定。这是我国建立违宪审查机制的重要一步。

  当然,现在还没有明确规定像省政府的“通知”之类也在违宪审查之列,但就人大常委会的立法本意来看,无疑将会很快列入。因此,将市管县这一全国范围内存在的违宪问题提交全国人大常委会审查,应当是可行的。

  至于将山东省政府的“通知”提交山东省人大常委会进行违宪审查,则没有法律障碍。《宪法》第九十九条规定“ 地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”; 第一百零四条规定“ 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。”

  因此,滕州公民的诉求,在依法进行诉讼的同时,还可以向山东省人大常委会和全国人大常委会提出建议,要求对市管县问题进行违宪审查。而且,提出这个要求,不局限于滕州公民,我国任何一位公民都可以提出。

  在滕州市与枣庄市之间发生的种种纷争,足以证明,在我国许多地区已经实行多年的市管县(包括市管市)体制,在实践中弊病极多,在法律上违反宪法,是到了彻底改革甚至于取消的时候了。有报道称,青岛市拟将其管辖的胶州、胶南、即墨三市改为区。这说明有的地方已经认识到了这一法律问题,有权管辖县的较大的市,在得不到“市管市”的宪法保护的新形势下,正在努力将自己的行政管理向着符合宪法的方向进行规范。

  (作者系北京市首信律师事务所律师)

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